MATERIALI e DOCUMENTI per LA STORIA DEL DOPOVAJONT / 3
LEGISLAZIONE SPECIALE E INTERVENTO STRAORDINARIO a cura di Agostino Amantia
Il modello d'intervento elaborato dal legislatore per favorire la ricostituzione delle comunità distrutte e la riattivazione del tessuto economico fu mutuato in parte dall'esperienza del Mezzogiorno.
Com'è noto, nelle due aree della penisola considerate depresse - quella delle provincie meridionali e insulari, con caratteristiche di arretratezza strutturale, e quella di alcune zone dell'Italia centro-settentrionale, che presentavano invece fenomeni contingenti di depressione economica - lo Stato aveva attuato a partire dai primi anni Cinquanta misure straordinarie d'intervento con l'obiettivo di avviare processi autonomi di sviluppo e di eliminare gli squilibri territoriali e di settore in esse presenti. Nel Mezzogiorno l'intervento era stato orientato alla realizzazione di un vasto piano di opere pubbliche inizialmente concentrato nelle zone agricole e successivamente esteso al settore turistico e industriale di alcune zone individuate come poli di sviluppo e nuclei di industrializzazione.
In esse lo Stato tentava di creare un ambiente economico favorevole all'iniziativa privata attraverso un complesso di investimenti e di incentivi finanziari che avrebbero dovuto attrarre gli operatori. La messa in opera di tale politica fu affidata a un ente di diritto pubblico - la Cassa per il Mezzogiorno - che operò sulla base di un piano quindicennale e di programmi annuali (L. 10 agosto 1950, n. 646).
I criteri che caratterizzarono l'attività della Cassa furono l'intersettorialità, che permise di superare le competenze settoriali dei ministeri e di operare nei più diversi settori infrastrutturali e produttivi, l'aggiuntività, che cumulò l'intervento straordinario con quello ordinario della pubblica amministrazione, e la straordinarietà, che limitòl'intervento nel tempo lasciando intatte le competenze delle amministrazioni locali.Nelle zone depresse del Centro-Nord l'intervento era stato attuato attraverso un programma straordinario di opere pubbliche e di incentivi finanziari che avrebbero dovuto stimolare il sorgere di iniziative artigiane e piccolo-industriali (L.10 agosto 1950,n.647).
L'inclusione del Bellunese tra le zone depresse permise infatti di avviare un programma di lavori pubblici che interessò nel corso del decennio la sistemazione idraulico-forestale dei bacini montani della provincia, la costruzione di acquedotti e il completamento della rete viaria. Strumenti aggiuntivi dell'azione pubblica furono la legge per la montagna (L. 25 lugrio 1952, n.991) e quella per gli interventi straordinari nelle aree depresse del Centro-Nord (L.221ugrio 1966, n.614) che estesero l'intervento alla zootecnia, al turismo e, in misura più limitata, all industria e all'artigianato.
L'estensione al Bellunese delle norme in vigore per l'industrializzazione del Mezzogiorno avvenne attraverso la legislazione del Vajont. Il canale non fu però la Cassa, ma il Consorzio per il nucleo di industrializzazione, previsto dalla L. 31 maggio 1964, n. 357 che integrava e modificava la prima legge per il Vajont varata a ridosso della catastrofe (L. 4 novembre 1963, n. 1457) pur essendo regolato dalle norme contenute nella L.29 lugrio 1957, n.634.
il Consorzio non era sottoposto alla Cassa nè al Comitato dei Ministri per il Mezzogiorno, ma al ministro per l'Industria e il Commercio da cui riceveva i contributi per operare; l'approvazione dei progetti e la vigilanza tecnica erano affidate invece al Provveditorato alle opere pubbliche di Venezia.
Con tale assetto - spiegò il presidente del Consiglio dei Ministri presentando il disegno di legge - si era ritenuto di non dover incrinare il principio della competenza territoriale della Cassa, nell'intento di conseguire anche una maggiore elasticità e una più rapida operatività del nuovo ente. La prima fase di sviluppo della legislazione del Vajont fu caratterizzata dal tentativo di concentrare lo sforzo di ricostruzione nella programmazione dell'intervento.
La molteplicità degli strumenti straordinari introdotti dal legislatore per perseguire gli obiettivi previsti rese urgente inoltre il problema del coordinamento, risolto a livello locale con la nomina di un commissario straordinario del governo (attivo fino a febbraio del 1964) e a livello centrale con la istituzione di un comitato interministeriale per il Vajont. Il processo legislativo fu condizionato dal clima di profonda commozione creatosi nel Paese e dalle pressioni dei gruppi coinvolti che tentavano di influenzare la formulazione delle leggi per ottenere un riconoscimento più ampio degli interessi colpiti.Gli industriali, in particolare, riuscirono a costruire in Parlamento uno schieramento interpartitico a sostegno delle proprie richieste mobilitando gli esponenti più autorevoli della maggioranza e i membri delle commissioni permanenti della Camera e del Senato. L'aspettativa degli industriali sinistrati era, in effetti, di ottenere l'indennizzo integrale dei danni subiti, sicché non appena conosciuto il testo del disegno di legge approvato con procedura d urgenza dalla commissione Lavori Pubblici della Camera - testo che deludeva in gran parte le attese -, l'associazione bellunese approntò un progetto di emendamenti avvalendosi della consulenza dell'Ufficio di Collegamento fra le Associazioni industriali delle Venezie e dell'Assonime. L'intervento fu sostenuto da un reticolo di appoggi che sfruttava i canali della rappresentanza parlamentare e l'apparato organizzativo della Confindustria. In vista del passaggio al Senato del disegno di legge un promemoria contenente le richieste degli industriali sinistrati fu inNiato, infatti. a 35 deputati (9 liberali e 26 democristiani) e a 17 senatori (3 liberali e 14 democristiani), membri delle commissioni permanenti dei ministeri interessati.
Il segretario provinciale del P.L.I. bellunese - l'Avv. C. protti - mobilitava intanto i vertici del partito (Malagodi, Marzotto, Veronesi), mentre il senatore veneziallo M. Pasquato, presidente degli industriali del Triveneto, si assumeva l'onere del coordinamento.La rappresentanza degli interessi imprenditoriali restava in mano ai liberali anche dopo l'emanazione della prima legge per il Vajont. Un disegno di legge d'iniziativa dello stesso sen. Pasquato, che impegnava il governo a predisporre interventi più organici, veniva presentato infatti il 12 dicembre e, alla fine di gennaio, la Confindustria-Assonime interveniva direttamente a sostegno degli industriali sinistrati trasmettendo un promemoria ai responsabili dei ministeri in vista della predisposizione del disegno di legge d'iniziativa del governo.
Il documento fissava in sei punti le misure da porre a base del progetto:l'accoglimento del principio della restaurazione integrale del danno,Più esposto alle pressioni fu il processo decisionale che portò all'emanazione della seconda legge per il Vajont.
l'inserimento nel testo di norme capaci di stimolare la ripresa economica,
la concessione di agevolazioni fiscali simili a quelle in vigore nel Mezzogiorno,
l'applicazione al solo territorio della provincia delle norme previste per la ricostruzione industriale,
la concessione di una moratoria per i pagamenti scadenti al momento della catastrofe fino alla riscossione dell'indennizzo,
l'eliminazione delle obbligazioni tributarie a favore delle persone fisiche e giuridiche che avessero subito la perdita dei beni nel territorio dei comuni danneggiati.
Dopo l'approvazione del disegno di legge d'iniziativa del governo da parte del Consiglio dei Ministri (18 febbraio l 964), a premere furono soprattutto i comitati dei superstiti, la cui dornanda, frammentata in numerosi gruppi, restava insoddisfatta a causa del mancato accoglimento del principio del risarcimento totale dei danni.
L'impulso decisivo fu dato, però, dalla convergenza di interessi tra industriali, commercianti e D.C.. Le modifiche e le integrazioni apportate al disegno di legge n.1042 - soprattutto agli articoli 3, 7, 14, 22, 34 - furono concordate infatti sulla base del progetto Pasquato. Divergenze tra le parti si ebbero sulla formulazione dell'articolo 13: mentre gli industriali premevano perché fosse fissato l'obbligo di riattivare le aziende distrutte nell'ambito della provincia, preoccupati di evitare fughe di capitali, i commercianti chiedevano invece di poter trasferire la propria attività in qualsiasi località del territorio nazionale, dovunque il mercato si prospettasse favorevole. L'iter del provvedimento potè contare sulla mediazione delle organizzazioni nazionali di categoria (Confindustria, Confcommercio) e dei parlamentari bellunesi, sull'apporto degli esperti del ministero dell'Industria e sull'azione di fiancheggiamento delle associazioni locali.La nuova legge, concepita in una logica di sviluppo, apportava risorse aggiuntive all'economia della provincia. Le linee fondamentali dell'intervento furono infatti la costituzione di un comprensorio dei comuni sinistrati, comprendente 29 comuni situati lungo il corso del Piave, e di un nucleo di industrializzazione inserito nel territorio dei comuni di Longarone e di Castellavazzo, al cui interno la legge rendeva operanti incentivi di natura economica e fiscale simili a quelli in vigore nel Mezzogiorno.
Le condizioni per il Vajont risultavano anzi più vantagglose: i finanziamenti erano più consistenti tanto per la misura che per il tasso d'interesse, identico era invece il contributo statale per le nuove industrie e gli ampliamenti, con il vantaggio per il Vajont di non dover sottostare a limiti di investimenti; più ampie erano anche le agevolazioni fiscali concesse (appendice 1).L'elemento di novità stava tuttavia nel concetto di comprensorio, considerato come "l'organizzazione razionale e moderna del territorio devastato dalla sciagura e di quello contermine, allo scopo di promuovere una sostanziale rinascita del territorio stesso".
Lo sviluppo successivo della legislazione del Vajont fu caratterizzato dalla ricerca di aggiustamenti e rinvii, resisi necessari per superare le disfunzioni emerse nel corso della ricostruzione.
In effetti a due anni dalla catastrofe l'opera di ricostruzione era largamente incompiuta. Le cause del ritardo venivano indicate, tra l'altro, nella complessità della legislazione speciale, i cui provvedimenti richiedevano un'opera continua di chiarificazione e rettifica che rallentava l'iter di attuazione. Fu appunto il caso della ricostruzione urbanistica.
Questa inizialmente avrebbe dovuto avvenire attraverso l'adozione di piani regolatori redatti con procedura speciale ai sensi degli articoli 21 e 23 della L. 5 ottobre 1962 n.1431 varata in occasione del terremoto dello stesso anno.
Una valutazione più attenta delle esigenze locali porto' successivamente all'adozione di un piano comprensoriale da redigersi a cura e a spese clello Stato, ma la complessità delle procedure di attuazione ritardò notevolmente i tempi per la messa a punto degli strumenti urbanistici, cosicché si rese necessario emanare la L. 6 dicembre 1964, n. 1321, che dispose che il piano regolatore generale dei comuni di Longarone e di Castellavazzo - redatto ai sensi della L. 4 novembre 1963, n.1457 - avesse efficacia fino all'entrata in vigore del piano comprensoriale e che ad esso si desse attuazione attraverso piani particolareggiati di esecuzione.
Allo stesso fine fu emanata la L. 26 giugno 1965, n. 785, che estese l'obbligo di redigere i piani particolareggiati anche agli altri comuni colpiti. La L.21 luglio 1965, n. 904, provvide infine a determinare l'indennizzo di espropriazione rimandando alla legge di Napoli (L. 15 gennaio 1885, n. 2S92).Le vicende della ricostruzione urbanistica influenzarono, a loro volta, la ricostruzione economica, determinando altre disfunzioni che richiesero nuovi interventi correttivi.
In tal modo, la fase di riordino e di completamento della legislazione del Vajont potè considerarsi conclusa solo con l'emanazione del d.l. 9 maggio 1966, n. 258, che apportava ulteriori modifiche e integrazioni alle due leggi-base. Decisiva per il suo approntamento si era rivelata l'opera di coordinamento svolta dalla presidenza del Consiglio dei Ministri.
(seguono Appendice 1 e Appendice 2)
APPENDICE 2
LA LEGISLAZIONE DEL VAJONT: INDICE CRONOLOGICO (1963-1973)
1 - Decreto Ministeriale 11 OTTOBRE 1963: "Nomina della Comrnissione d'inchiesta tecnico-amministrativa per la catastrofe del Vajont".2 - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 OTTOBRE 1963: "Dichiarazione di riconoscimento del carattere di pubblica calamità all'evento catastrofico, causato dalla frana del Monte Toc, che ha colpito nel mese di ottobre 1963, alcuni territori della provincia di Belluno".
3 - Decreto-Legge 18 OTTOBRE 1963, n.1358: "Sospensione dei termini nei Comuni delle provincie di Udine e Belluno colpiti dal disastro del Vajont" (fino al 10 aprile 1964).
4 - Decreto-Legge 31 OTTOBRE 1963, n. 1408; "Norme per assicurare gli interventi indispensabili per la sicurezza delle zone colpite dalla sciagura causata dalla Diga del Vajont il 9 ottobre 1963".
5 - Legge 4 NOVEMBRE 1963, n. 1457: "Provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
6 - Legge 6 NOVEMBRE 1963, n.1523: "Conversione in Legge del Decreto Legge 18 ottobre 1963, n.1358, concernente la sospensione dei termini nei comuni delle provincie di Belluno ed Udine colpiti dal disastro del Vajont".
7 - Legge 27 DICEMBRE 1963, n. 1868: "Conversione in legge del Decreto Legge 31 ottobre 1963, n. 1408, recante norme per assicurare gli interventi indispensabili per la sicurezza delle zone colpite dalla sciagura della diga del VaJont del 9 ottobre 1963".
8 - Decreto-Legge 7 APRILE 1964, n. 150: "Sospensione dei termini per il disastro del Vajont" (fino al 10 luglio 1964).
9 - Legge 28 MAGGIO 1964, n.356: "Conversione in legge del Decreto-Legge 7 aprile 1964, n. 150, concernente la sospensione dei termini per il disastro del Vajont" .
10 - Legge 31 MAGGIO 1964, n. 357: "Modifiche ed integrazioni alla legge 4 novembre 1963, n. 1457, recante provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
11 - Avviso di rettifica: "Articolo 31 della legge 31 maggio 1964. n. 357".
12 - Decreto Ministeriale 7 GIUGNO 1964: "Approvazione del piano regolatore generale dei Comuni di Longarone e Castellavazzo (Belluno).
13 - Decreto del Presidente della Repubblica 18 SETTEMBRE 1964, n.767: "Norme di attuazione dell'art. 40 della Legge 31 maggio 1964, n. 357 recante modifiche ed integrazioni alla legge 4 novembre 1963, n. 1457 concernente provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe dei Vajont del 9 ottobre 1963".
14 - Legge 9 OTTOBRE 1964, n.858: "Proroga della sospensione dei termini a favore dei danneggiati dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963" (fino al 9 ottobre 1965).
15 - Decreto Ministeriale 17 NOVEMBRE 1964: "Estensione del territorio dei comprensori di Belluno e di Udine".
16 - Legge 6 DICEMBRE 1964, n. 1321: "Norme relative al piano regolatore generale dei Comuni di Longarone e Castellavazzo".
17 - Decreto Ministeriale 9 DICEMBRE 1964: "Esenzione sino al 31 dicembre 1965 dal pagamento dei contributi dovuti per le assicurazioni contro le malattie e per l'invalidità e vecchiaia per i coltivatori diretti titolari di aziende residenti nei Comuni e nelle località di cui all'art.1 della legge 31 maggio 1964, n. 357".
18 - Decreto Ministeriale 8 GIUGNO 1965, n.1532: "Legge 31 maggio 1964, n. 357 - Decreto per l'assegnazione delle aree ai privati per la ricostruzione degli edifici distrutti o da trasferire".
19 - Decreto Ministeriale 8 GIUGNO 1965, n.1656: "Legge 31 maggio 1964, n. 357 - Decreto di approvazione delle modalità cui gli Istituti Autonomi Case Popolari di Belluno e Udine debbono attenersi nella progettazione ed esecuzione dei lavori di ricostruzione".
20 - Legge 26 GIUGNO 1965, n.785: "Modifiche alla legge 31 maggio 1964, n. 357, recante provvedimenti a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
21 - Decreto Ministeriale 24 SETTEMBRE 1965:"Approvazione dello Statuto del Consorzio per il nucleo di industrializzazione della provincia di Belluno".
22 - Decreto Ministeriale lo OTTOBRE 1965: "Delimitazione delle aree destinate a sedi di agglomerazione industriale nel Comune di Longarone".
23 - Decreto-Legge 11 OTTOBRE 1965, n. 1119: "Proroga della sospensione dei termini a favore dei danneggiati dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963" (fino al 9 ottobre 1966).
24 - Decreto Ministeriale 19 NOVEMBRE 1965: "Nomina del Collegio dei Revisori del Consorzio per il nucleo di industrializzazione della provincia di Belluno". 25 - Legge 6 DICEMBRE 1965, n. 1310: "Conversione in Legge del Decreto Legge 11 ottobre 1965, n. 1119, concernente la proroga della sospensione dei termini a favore dei danneggiati dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
26 - Decreto-Legge 14 DICEMBRE 1965, n. 1333: "Proroga di provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont".
27 - Legge 9 FEBBRAIO 1966, n. 20: "Conversione in Legge del Decreto-Legge 14 dicembre 1965, n.1333, recante proroga di provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont".
26 - Decreto Ministeriale 21 FEBBRAIO 1966: "Delimitazioni dell'area destinata a sede di agglomerazione industriale in Comune di Castellavazzo (Belluno)".
29 - Decreto-Legge 9 MAGGIO 1966, n. 258: "Modifiche ed integrazioni alle leggi 4 novembre 1963, n. 1457, e 31 maggio 1964, n. 357 recanti provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont".
30 - Legge 4 LUGLIO 1966, n.499: "Conversione in legge, con modificazioni, del Decreto-Legge 9 maggio 1966, n.258, concernente modifiche ed integrazioni alle leggi 4 novembre 1963, n. 1457, e 31 maggio 1964, n. 357, recanti provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont".
31 - Decreto Ministeriale 21 LUGLIO 1966: "Esenzione sino al 31 dicembre 1966 dal pagamento dei contributi dovuti per le assicurazioni contro le malattie e per la invalidità e la vecchiaia per i coltivatori diretti titolari di aziende residenti nei Comuni e nelle località di cui all'art.1 della legge 31 maggio 1964, n. 357".
32 - Decreto-Legge 19 DICEMBRE 1966, n. 1075: "Sospensione dei procedimenti di esecuzione forzata nei confronti di debitori residenti o domiciliati nei Comuni di Longarone, Castellavazzo, Erto e Casso" (fino al 31 dicembre 1967).
33 - Legge 23 DICElvIBRE 1966, n.1142: "Conversione in legge, con modificazioni, del Decreto-Legge 18 novembre 1966, n.976, concernente ulteriori interventi e provvidenze per la ricostruzione e per la ripresa economica nei territori colpiti dalle alluvioni e mareggiate dell'autunno 1966".
34 - Decreto Ministeriale 5 FEBBRAIO 1966: "Determinazione dei redditi convenzionali per la liquidazione delle rendite di invalidità e riversibilità prevista dal!'articolo 29, secondo comma, della Legge 31 maggio 1964, numero 357 .
35 - Legge 16 FEBBRAIO 1967, n.13: 'Conversione in legge del Decreto-Legge 19 dicembre 1966, n.1075, concernente sospensione dei procedimenti di esecuzione forzata nei confronti di debitori residenti e domiciliati nei Comuni di Longarone, Castellavazzo, Erto e Casso".
36 - Decreto Ministeriale 8 GIUGNO 1967: "Trasferimento parziale dell'abitato di Borgo Piave e trasferimento totale degli abitati di Lanta e Lambioi in provincia di Belluno".
37 - Legge 6 AGOSTO 1967, n. 691: "Modificazioni alle norme concernenti la disciplina della cessione in proprietà degli alloggi di tipo popolare ed economico per le zone devastate dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
38 - Legge 31 ottobre 1967, n. 1077: "Aumento del limite di spesa per il pagamento di contributi a favore delle imprese danneggiate dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
39 - Decreto Ministeriale 2 DICEMBRE 1967: ''Sostituzione di un componente del Collegio dei revisori dei conti del Consorzio per il nucleo di industrializzazione della provincia di Belluno" .
40 - Decreto Legge 21 DICEMBRE 1967, n.1208: "Proroga della sospensione dei procedimenti di esecuzione forzata nei confronti dei debitori residenti o domiciliati nei Comuni di Longarone, Castellavazzo, Erto e Casso".
41 - Legge 17 FEBBRAIO 1968, n.55: "Conversione in legge del Decreto legge 21 dicembre 1967, n. 1208, concernente proroga della sospensione dei procedimenti di esecuzione forzata nei confronti di debitori residenti o domiciliati nei Comuni di Longarone, Castellavazzo, Erto e Casso".
42 - Decreto Ministeriale 22 MARZO 1968: "Approvazione del Piano regolatore particolareggiato delle località di Borgo Piave, Caorera, Lambioi, Lanta e Nogarè del Comune di Belluno".
43 - Decreto Ministeriale 21 GIUGNO 1968: "Sostituzione di due membri del Collegio dei revisori dei conti del Consorzio per il nucleo di industrializzazione della Provincia di Belluno".
44 - Legge 18 FEBBRAIO 1969, n. 76: "Proroga per gli anni 1969 e 1970 dei contributi per l'integrazione dei bilanci degli Enti locali devastati dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
45 - Legge 18 MARZO 1969, n.91: "Aumento del limite di spesa per l'applicazione delle provvidenze previste dalla legge 4 Novembre 1963 n. 1457 modificata ed integrata con la legge 31 maggio 1964, n. 357, a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont".
46 - Legge 17 MAGGIO 1969, n. 255: "Assunzione a carico dello Stato dell'onere dei contributi assicurativi cui si riferisce l'esonero previsto dall'articolo 20 della legge 31 maggrio 1964, n. 357, e dell'articolo 3 del Decreto legge 14 dicembre 1965, n.1333 convertito nella legge 9 febbraio 1966, n. 20 per i coltivatori diretti residenti nei Comuni e nelle località colpite dalla catastrofe del Vajont del 9 ottobre 1963".
47 - Decreto Interministeriale 27 MAGGIO 1969: "Approvazione del Piano urbanistico comprensoriale del Vajont".
48 - Decreto Ministeriale 25 MARZO 1970: "Delimitazione di aree destinate a sedi di agglomerazione industriale nel nucleo di industrializzazione della Provincia di Belluno".
49 - Legge 23 DICEMBRE 1970, n. 1042: "Ulteriore autorizzazione di spesa per l'applicazione di provvidenze a favore delle zone devastate dalla catastrofe del Vajont".
50 - Decreto Ministeriale 22 FEBBRAIO 1971: "Determinazione ai sensi dell'art.44 del D.L.26 ottobre 1970, n.745, del tasso di interesse agevolato sui finanziamenti previsti dalla legge 31 maggio 1964, n. 357".
51 - Legge 19 DICEMBRE 1973, n. 837: "Ulteriori interventi a favore delle zone del Vajont".
Fonte: "Protagonisti", rivista edita da ISBREC (BL) e reperita attraverso la biblioteca dello IFSML di Udine, che ringrazio.